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출범 20년 앞둔 제주특별자치도… "새 행정체제 필요"

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성과·향후 과제 토론회서 진단
2026년이면 '제주특별자치도' 가 도입된지 20년이 된다. 제주특별자치도는 지방분권 정책과 서비스 산업 육성 정책을 포함한 발전전략을 제시하면서 특별자치도라는 추진체계를 통한 획기적 권한의 필요성 대두로 출범했다.

그러나 10여년간 4개 시·군 폐지(행정시 전환)와 단층제 특별자치도 설치가 득보다 실이 많다는 지적이 꾸준히 나오고 있다. 이에 따라 제주에서는 2026년 7월 민선 9기 출범을 목표로 기초자치단체를 다시 부활시키는 '제주형 행정체제' 추진을 활발하게 논의 중이다.

21일 제주연구원 등에 따르면 전국민이 '대한민국'을 외치며 흥겨움에 취했던 2002년, 제주에서는 월드컵 시작 한달여전 중대한 변화가 시작됐다. 지금의 '제주특별자치도'가 탄생할 수 있는 근거인 특별법이 제정된 것이다.

2005년에는 자치입법, 자치재정, 자치조직 및 인사 등 자치행정 전 분야에 걸쳐 파격적인 자치권을 갖는 자치모범도시 기본구상안이 마련됐고, 이듬해인 2006년 2월에는 '제주특별법'이 국회를 통과한 뒤 같은해 7월 제주특별자치도가 본격 출범했다.

출범 당시 도는 지방분권 구현과 국제자유도시 조성이라는 두가지 핵심 목표를 내걸고, 7단계에 걸쳐 총 4741건의 중앙행정권한 이양과 특례를 부여받았다. 무비자 입국 확대, 국제고등학교 설립 허용 등 영어교육도시 조성, 자치경찰단 최초 신설, 관광3법 일괄 이양을 통한 경쟁력 강화, 제주도의회 인사권 보장, 감사위원장 공모제, 첨단과학기술단지 조성 및 기업유치 등의 성과를 이뤄냈다.

출범 후 인구는 56만명(2006년)에서 67만명(2023년)으로 20% 가량 늘었고, 지역내 총생산(GDRP)는 8조6900억원에서 21조400억원(2022년 잠정치)으로 2.4배의 성장했다. 자치도 예산규모는 같은 기간 2조 5900억원에서 7조300억원으로 2.7배, 29.9%에 그쳤던 재정자립도 역시 33.3%로 3.4% 성장했다. 관광객 수는 531만명에서 1334만명으로, 외국인 직접투자 규모는 1조500달러에서 48조5900만달러(2022년 잠정치)로 무려 46.2배나 급증했다.

이런 눈부신 성장에도 불구하고 국가와 광역, 기초사무가 도에 집중된 일명 '제왕적 도지사' 논란과 행정시 자체 사무처리 한계로 행정 비효율이 나타나고 있다는 점이 지적돼 왔다. 이에 도민들은 민선 5기부터 행정첵제를 개편해 주민자치와 지방분권을 강화해 특별자치를 한단계 도약시켜야한다는 목소리를 내고 있다. 오영훈 제주지사는 제주도 행정체제개편위원회(행개위)의 권고 대안을 검토해 최종안을 결정하고 향후 주민투표를 추진할 예정이다. 다만 주민투표는 행정안전부 장관의 요구가 있어야 실시할 수 있으며, 최종 행정개편 여부도 중앙정부 권한이어서 협의가 필요하다.



지난 19일 제주썬호텔 더포럼홀에서 열린 '제주특별자치도 성과와 향후 과제 토론회'에서 강창민 제주연구원 선임연구위원은 "시군 폐지에 따른 지역간 불균형, 행정서비스 약화, 주민참정권 제한 등의 문제가 지속적으로 발생되고 있다"며 "도민이 결정하는 행정체제 구축이 필요한 시기"라고 진단했다.

이어진 토론회에서 김수연 제주대 법학전문대학원 교수도 "제주 외에 타 지역에서도 특별자치도가 출범하고 있는데 모두 제주를 모델로 하고 있다"며 "제주의 자치권 강화는 제주만을 위한 것이 아닌 다른 지방정부에도 긍정적인 신호가 될 것"이라고 분석했다.이어 "특별자치도 출범이 국제 자율도시 정체성 확립엔 기여했지만, 당초 기대했던 행정 효과는 크게 두드러지지 못하고 오히려 주민 역량이 축소돼 재편해야 하는 시점이 됐다"고 진단했다.

반면 정부 쪽 패널들은 신중한 입장을 견지했다. 여중협 행정안전부 자치분권국장은 "주민투표가 행정체제 개편에 있어 도민들의 목소리를 들을 수 있는 중요한 정책수단인 것은 분명하다"면서도 "다만 법적으로 구속력을 갖는 것은 아니고, 정부나 국회에서 정책 수립을 하는데 참고자료로 활용되는 것이다. 지금 특별자치도 체제의 문제점이 있다고 해서 새로운 행정체제로 바꿔야 한다는 논리의 근거가 더 보강이 돼야 한다"고 지적했다. 이어 "법이 개정되기 위해선 국회를 포함한 전국적인 호응을 받을 수 있는 노력이 필요하다"며 "행정체제 개편에 대해선 학계와 국회를 포함해 다양한 의견이 필수"라고 설명했다.

이미연기자 enero20@dt.co.kr

출범 20년 앞둔 제주특별자치도… "새 행정체제 필요"
제주 관광지 모습. 사진 연합뉴스

출범 20년 앞둔 제주특별자치도… "새 행정체제 필요"
자료 행안부

출범 20년 앞둔 제주특별자치도… "새 행정체제 필요"
지난 19일 제주시 썬호텔에서 열린 '제주특별자치도 성과와 향후 과제 토론회' 모습. 사진 행정안전부




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