1. 사건의 개요국회는 2005년 1월27일 신문법을 전문개정ㆍ공포하고 언론중재법을 제정ㆍ공포했다. 이들 법률은 공포 후 6월이 경과한 2005년 7월28일부터 시행됐다.
헌법소원 사건 청구인들은 신문법 및 언론중재법의 여러 법률조항들이 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해한다고 주장하며 각각 2005년 2월, 3월, 6월, 8월에헌법소원심판을 청구했다.
위헌제청 사건은 조선일보 기사에 관한 조선일보사와 국가정보원 사이에 정정보도문의 게재 여부를 놓고 언론중재위원회의 조정절차를 거친 뒤 동 위원회의 직권중재 결정에 국정원이 이의신청을 해 언론중재법 규정에 따라 정정보도 청구의 소가 서울중앙지법에 제기된 것으로 간주됐다. 제청신청인 조선일보사는 재판 계속 중에언론중재법들에 대한 위헌제청 신청을 했고 법원이 이를 받아들여 2006년 1월19일헌법재판소에 위헌법률 심판을 제청했다.
2. 심판의 대상이 사건 심판의 대상은 신문법 제3조 제2ㆍ3항, 제4조, 제5조, 제6조 제3항, 제8조, 제15조 제2ㆍ항, 제16∼18조, 제27조, 제28조 제3항, 제29조, 제33∼35조, 제37조, 제39조 제1호, 제40조 제 3호, 제42조, 제43조 제1항 제4호와 언론중재법 제4∼6조, 제7조 제3항, 제14조 제2항, 제15조 제4항, 제18조 제2ㆍ6항, 제25조, 제26조 제6항 본문 전단 중 `정정보도 청구` 부분, 제30조 제1ㆍ2항, 제31조 후문, 제32조, 제34조 제1항 제1호, 부칙 제2조 그리고 방송법 제8조 제3항의 위헌 여부이다.
3. 주문1) 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 제17조, 제34조 제2항 제2호, 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 제26조 제6항 본문 전단 `정정보도 청구' 부분,부칙 제2조 중 `제26조 제6항 본문 전단 중 정정보도 청구 부분, 제31조 후문' 부분은 각 헌법에 위반된다.
2) 위 신문법 제15조 제3항은 헌법에 합치되지 아니한다. 이 법률 조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
3) 청구인 ㈜동아일보,㈜조선일보, ㈜환경건설일보의 심판청구 중 위 신문법 제15조 제2항, 제16조 제1ㆍ2ㆍ3항, 언론중재법 제6조 제1ㆍ4ㆍ5항, 제14조 제2항, 제31조 후문에 대한 부분을 모두 기각한다.
4) 청구인 ㈜동아일보, ㈜조선일보, ㈜환경건설일보의 나머지 심판청구 및 청구인 정인봉, 강병진, 조용우, 유재천, 방석호, 이한우의 심판청구를 모두 각하한다.
4. 결정이유의 요지가. 적법요건에 대한 판단(1) 신문사가 아닌 청구인들의 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 없어 모두 부적법하다.
(2) 신문사 3곳의 청구 중 다음 법률 조항들은 기본권 침해의 가능성이나 자기관련성 또는 직접성이 없어 부적법하다.
- 신문법 제3조 제2항, 제3조 제3항, 제4조, 제5조, 제8조, 제16조 제4항, 제27조, 제28조 제3항, 제29조, 제33조, 제34조(제2항 제2조 제외), 제35조, 제37조, 제39조 제1호, 제40조 제3호, 제42조 제1항 제4호, - 언론중재법 제4조, 제5조 제1항, 제6조 제2항 제3항, 제5조 제2항 내지 5항,제15조 제4항, 제18조 제2항 제6항, 제25조, 제30조 제1항 제2항, 제34조 제1항 제1호, 부칙 제2조 중 정정보도청구권조항(제14조 제2항, 제31조 후문) 및 가처분 조항(제26조 제6항 본문 전단)을 제외한 부분- 방송법 제8조 제3항 부분도 심판 청구 기간을 경과하여 부적법하다 나. 본안에 대한 판단(1) 신문법 제15조 제2ㆍ3항(가) 제2항이 조항은 일간신문이 뉴스 통신이나 일정한 방송사업의 겸영을 금지하고 있다.
신문이 이종 미디어를 겸영하는 것을 어떻게 규율할 것인가는 고도의 정책적 접근과판단이 필요한 분야로서, 입법자의 미디어 정책적 판단에 맡겨져 있다.
이 조항은 규제 대상을 일간신문으로 한정하고 있고 겸영에 해당하지 않는 행위,즉 하나의 일간신문법인이 복수의 일간신문을 발행하는 것은 허용되며 종합편성이나보도전문 편성이 아니어서 신문과 기능 중복이 없는 방송채널사용사업이나 종합유선ㆍ유선 방송사업 등을 겸영하는 것도 가능하다. 그러므로 이 조항은 헌법에 위배되지 않는다.
(나) 제3항1) 재판관 윤영철, 김경일, 주선회, 전효숙의 헌법불합치 의견이종 미디어 간의 `교차소유' 규율 문제는 입법자의 정책적 판단이 존중돼야 하므로 제3항에서 신문사 주식 또는 지분의 2분의 1 이상을 소유하는 자(지배주주)가 뉴스통신 법인의 주식 또는 지분의 2분의 1 이상을 취득 또는 소유하지 못하도록 함으로써 이종 미디어 간 결합을 규제하는 부분은 언론의 다양성을 보장하기 위한 필요한 한도 내의 제한이라고 할 것이어서 신문의 자유를 침해한다고 할 수 없다.
그런데 이 조항은 나아가 일간신문 지배주주에 의한 신문의 복수소유를 규제하고 있다. 신문의 다양성 보장을 위해 신문의 복수소유를 제한하는 것 자체가 헌법에위반된다고 할 수 없지만 신문의 복수소유가 언론의 다양성을 저해하지 않거나 오히려 기여하는 경우도 있을 수 있는데 이 조항은 복수소유를 일률적으로 금지하고 있어 필요 이상으로 신문의 자유를 제약하고 있다.
그러므로 이 조항에는 신문 복수소유 규제에 관해 부분적 위헌성이 있을 뿐이므로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 허용함이 상당하다.
2) 재판관 권성, 김효종, 조대현의 단순위헌 의견위헌 이유는 헌법불합치 의견 이유와 같으나 이 조항을 위헌으로 선고하더라도 법적 공백이나 혼란이 초래될 것으로 볼 수 없다.
3) 결론적으로 헌법불합치 결정을 선고한다.(재판관 2인의 합헌의견 있었음)(2) 신문법 제16조 제1ㆍ2ㆍ3항신문법 제16조가 신문기업 자료의 신고, 공개제도를 둔 것은 신문시장 투명성을 제고하고 신문법 제15조의 겸영금지 및 소유제한 규정의 실효성을 담보해 신문의 다양성이라는 헌법적 요청을 구현하기 위해서다.
신문은 일반기업에 비해 공적 책임이 크기 때문에 소유구조 및 경영활동 관련자료를 신고, 공개해 투명성을 높이고 경쟁질서를 정상화할 필요성이 더욱 크다.
따라서 이 조항들이 신문 자유를 지나치게 침해한다거나 일반 사기업에 비해 평등 원칙에 반하는 차별을 가하는 위헌규정이라고 할 수 없다.(재판관 2인의 위헌의 견 이었음)(3) 신문법 제17조이 조항은 신문사업자를 일반 사업자에 비해 더 쉽게 시장지배적 사업자로 추정되도록 규정하고 있으며 이런 규제는 신문의 다양성 보장이라는 입법목적 달성을 위한 합리적이고도 적정한 수단이 못 된다.
발행부수만을 기준으로 시장 점유율을 평가하고 서로 다른 경향을 가진 신문들에 대한 개별적 선호도를 합쳐 하나의 시장으로 묶고 있는 점, 신문의 시장지배적지위는 독자의 개별적, 정신적 선택에 의해 형성되는 것인 만큼 불공정 행위를 초래할 위험성이 특별히 크다고 볼만한 사정이 없는 점 등을 감안하면 제17조는 신문사업자의 평등권과 신문의 자유를 침해해 헌법에 위반된다.
(4) 신문법 제34조 제2항 제2호이 조항은 제17조의 시장지배적 사업자를 신문발전기금의 지원대상에서 배제하고 있다. 시장점유율이 높다는 이유, 즉 독자의 선호도가 높아서 발행부수가 많다는 점을 이유로 신문사업자를 차별하는 것은 합리적 차등을 두는 것이 아니며 발행부수가 많은 신문사업자를 규제하려 한다면 사업자의 지배력 남용 유무를 조사해 그 남용이 인정될 때에만 추가적 제재를 가하는 것이 취지에 맞다.
따라서 이 조항은 발행부수가 많은 신문사업자 차별하는 것이므로 평등원칙에위배된다.
(5) 언론중재법 제6조 제1ㆍ4ㆍ5항언론중재법 제6항에 의해 신문사에게 강제되는 것은 고충처리인을 둬야 한다는 것과 고충처리인에 관한 사항을 공표해야 한다는 것 뿐이고 고충처리인 제도의 운영에 관한 사항은 전적으로 신문사업자의 자율에 맡겨져 있는 만큼 이 제도가 신문사를 구속하는 효과가 적으며 언론피해의 예방 및 신속한 분쟁해결 등 공익은 크다.
따라서 이 조항은 합헌이다.
(6) 언론중재법 제14조 제2항, 제31조 후문에 대한 판단언론중재법 제14조에서 규정하고 있는 정정보도청구권은 반론보도 청구권이나민법상 불법행위에 기한 청구권과는 전혀 다른 새로운 성격의 청구권이다.
허위 신문보도로 피해를 입었을 경우, 기존의 민형사상 구제제도로 보호를 받을 수 있지만 신문사측에 고의, 과실이 없거나 위법성 조각사유가 인정되는 등의 이유로 민사상의 불법행위 책임이나 형사책임을 추궁할 수 없는 경우도 있다.
이 경우 적합한 구제책은 신문에 대한 책임추궁이 아니라 문제의 보도가 허위임을 동일한 맻를 통해 동일한 비중으로 신속히 보도, 전파하도록 하는 것이다.
신문이 중요 공익 사안에 대해 위축되지 않고 보도하는 것은 중요하지만 그 보도가 진실하지 않아 타인의 권리를 계속 침해하도록 두는 것은 정의에 반한다.
정정보도 청구권은 그 내용이나 행사방법에 있어 필요 이상으로 자유를 제한하고 있지 않다. 일정한 경우 정정보도를 거부할 수 있는 사유도 인정하고 있고 제소기간도 단기간으로 제한하고 있다.
따라서 이 조항은 신문의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.(재판관 전원합헌의견)(7) 언론중재법 제26조 제6항 본문 전단 중 `정정보도 청구' 부분이 부분은 정정보도 청구의 소를 민사집행법상 가처분 절차에 의해 재판하도록규정하고 있어 청구원인 사실의 인정을 `증명' 대신 `소명'으로 할 수 있게 했다.
이는 진실에 부합하지 않을 개연성이 있다는 소명만으로 정정보도 책임을 지게되므로 언론의 자유를 매우 위축시키며 언론사의 방어권을 심각하게 제약해 위헌이 다.(재판관 3인의 합헌의견 있었음)(8) 언론중재법 부칙 제2조부칙 제2조는 언론중재법 시행 전에 행해진 언론보도에 대해 동법을 적용토록하고 있는데 이는 소위 진정 소급입법으로 헌법에 허용되지 않는 것이 원칙이므로 위헌이다.
헌법소원 사건 청구인들은 신문법 및 언론중재법의 여러 법률조항들이 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해한다고 주장하며 각각 2005년 2월, 3월, 6월, 8월에헌법소원심판을 청구했다.
위헌제청 사건은 조선일보 기사에 관한 조선일보사와 국가정보원 사이에 정정보도문의 게재 여부를 놓고 언론중재위원회의 조정절차를 거친 뒤 동 위원회의 직권중재 결정에 국정원이 이의신청을 해 언론중재법 규정에 따라 정정보도 청구의 소가 서울중앙지법에 제기된 것으로 간주됐다. 제청신청인 조선일보사는 재판 계속 중에언론중재법들에 대한 위헌제청 신청을 했고 법원이 이를 받아들여 2006년 1월19일헌법재판소에 위헌법률 심판을 제청했다.
2. 심판의 대상이 사건 심판의 대상은 신문법 제3조 제2ㆍ3항, 제4조, 제5조, 제6조 제3항, 제8조, 제15조 제2ㆍ항, 제16∼18조, 제27조, 제28조 제3항, 제29조, 제33∼35조, 제37조, 제39조 제1호, 제40조 제 3호, 제42조, 제43조 제1항 제4호와 언론중재법 제4∼6조, 제7조 제3항, 제14조 제2항, 제15조 제4항, 제18조 제2ㆍ6항, 제25조, 제26조 제6항 본문 전단 중 `정정보도 청구` 부분, 제30조 제1ㆍ2항, 제31조 후문, 제32조, 제34조 제1항 제1호, 부칙 제2조 그리고 방송법 제8조 제3항의 위헌 여부이다.
3. 주문1) 신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률 제17조, 제34조 제2항 제2호, 언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률 제26조 제6항 본문 전단 `정정보도 청구' 부분,부칙 제2조 중 `제26조 제6항 본문 전단 중 정정보도 청구 부분, 제31조 후문' 부분은 각 헌법에 위반된다.
2) 위 신문법 제15조 제3항은 헌법에 합치되지 아니한다. 이 법률 조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
3) 청구인 ㈜동아일보,㈜조선일보, ㈜환경건설일보의 심판청구 중 위 신문법 제15조 제2항, 제16조 제1ㆍ2ㆍ3항, 언론중재법 제6조 제1ㆍ4ㆍ5항, 제14조 제2항, 제31조 후문에 대한 부분을 모두 기각한다.
4) 청구인 ㈜동아일보, ㈜조선일보, ㈜환경건설일보의 나머지 심판청구 및 청구인 정인봉, 강병진, 조용우, 유재천, 방석호, 이한우의 심판청구를 모두 각하한다.
4. 결정이유의 요지가. 적법요건에 대한 판단(1) 신문사가 아닌 청구인들의 심판청구는 기본권 침해의 자기관련성이 없어 모두 부적법하다.
(2) 신문사 3곳의 청구 중 다음 법률 조항들은 기본권 침해의 가능성이나 자기관련성 또는 직접성이 없어 부적법하다.
- 신문법 제3조 제2항, 제3조 제3항, 제4조, 제5조, 제8조, 제16조 제4항, 제27조, 제28조 제3항, 제29조, 제33조, 제34조(제2항 제2조 제외), 제35조, 제37조, 제39조 제1호, 제40조 제3호, 제42조 제1항 제4호, - 언론중재법 제4조, 제5조 제1항, 제6조 제2항 제3항, 제5조 제2항 내지 5항,제15조 제4항, 제18조 제2항 제6항, 제25조, 제30조 제1항 제2항, 제34조 제1항 제1호, 부칙 제2조 중 정정보도청구권조항(제14조 제2항, 제31조 후문) 및 가처분 조항(제26조 제6항 본문 전단)을 제외한 부분- 방송법 제8조 제3항 부분도 심판 청구 기간을 경과하여 부적법하다 나. 본안에 대한 판단(1) 신문법 제15조 제2ㆍ3항(가) 제2항이 조항은 일간신문이 뉴스 통신이나 일정한 방송사업의 겸영을 금지하고 있다.
신문이 이종 미디어를 겸영하는 것을 어떻게 규율할 것인가는 고도의 정책적 접근과판단이 필요한 분야로서, 입법자의 미디어 정책적 판단에 맡겨져 있다.
이 조항은 규제 대상을 일간신문으로 한정하고 있고 겸영에 해당하지 않는 행위,즉 하나의 일간신문법인이 복수의 일간신문을 발행하는 것은 허용되며 종합편성이나보도전문 편성이 아니어서 신문과 기능 중복이 없는 방송채널사용사업이나 종합유선ㆍ유선 방송사업 등을 겸영하는 것도 가능하다. 그러므로 이 조항은 헌법에 위배되지 않는다.
(나) 제3항1) 재판관 윤영철, 김경일, 주선회, 전효숙의 헌법불합치 의견이종 미디어 간의 `교차소유' 규율 문제는 입법자의 정책적 판단이 존중돼야 하므로 제3항에서 신문사 주식 또는 지분의 2분의 1 이상을 소유하는 자(지배주주)가 뉴스통신 법인의 주식 또는 지분의 2분의 1 이상을 취득 또는 소유하지 못하도록 함으로써 이종 미디어 간 결합을 규제하는 부분은 언론의 다양성을 보장하기 위한 필요한 한도 내의 제한이라고 할 것이어서 신문의 자유를 침해한다고 할 수 없다.
그런데 이 조항은 나아가 일간신문 지배주주에 의한 신문의 복수소유를 규제하고 있다. 신문의 다양성 보장을 위해 신문의 복수소유를 제한하는 것 자체가 헌법에위반된다고 할 수 없지만 신문의 복수소유가 언론의 다양성을 저해하지 않거나 오히려 기여하는 경우도 있을 수 있는데 이 조항은 복수소유를 일률적으로 금지하고 있어 필요 이상으로 신문의 자유를 제약하고 있다.
그러므로 이 조항에는 신문 복수소유 규제에 관해 부분적 위헌성이 있을 뿐이므로 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 허용함이 상당하다.
2) 재판관 권성, 김효종, 조대현의 단순위헌 의견위헌 이유는 헌법불합치 의견 이유와 같으나 이 조항을 위헌으로 선고하더라도 법적 공백이나 혼란이 초래될 것으로 볼 수 없다.
3) 결론적으로 헌법불합치 결정을 선고한다.(재판관 2인의 합헌의견 있었음)(2) 신문법 제16조 제1ㆍ2ㆍ3항신문법 제16조가 신문기업 자료의 신고, 공개제도를 둔 것은 신문시장 투명성을 제고하고 신문법 제15조의 겸영금지 및 소유제한 규정의 실효성을 담보해 신문의 다양성이라는 헌법적 요청을 구현하기 위해서다.
신문은 일반기업에 비해 공적 책임이 크기 때문에 소유구조 및 경영활동 관련자료를 신고, 공개해 투명성을 높이고 경쟁질서를 정상화할 필요성이 더욱 크다.
따라서 이 조항들이 신문 자유를 지나치게 침해한다거나 일반 사기업에 비해 평등 원칙에 반하는 차별을 가하는 위헌규정이라고 할 수 없다.(재판관 2인의 위헌의 견 이었음)(3) 신문법 제17조이 조항은 신문사업자를 일반 사업자에 비해 더 쉽게 시장지배적 사업자로 추정되도록 규정하고 있으며 이런 규제는 신문의 다양성 보장이라는 입법목적 달성을 위한 합리적이고도 적정한 수단이 못 된다.
발행부수만을 기준으로 시장 점유율을 평가하고 서로 다른 경향을 가진 신문들에 대한 개별적 선호도를 합쳐 하나의 시장으로 묶고 있는 점, 신문의 시장지배적지위는 독자의 개별적, 정신적 선택에 의해 형성되는 것인 만큼 불공정 행위를 초래할 위험성이 특별히 크다고 볼만한 사정이 없는 점 등을 감안하면 제17조는 신문사업자의 평등권과 신문의 자유를 침해해 헌법에 위반된다.
(4) 신문법 제34조 제2항 제2호이 조항은 제17조의 시장지배적 사업자를 신문발전기금의 지원대상에서 배제하고 있다. 시장점유율이 높다는 이유, 즉 독자의 선호도가 높아서 발행부수가 많다는 점을 이유로 신문사업자를 차별하는 것은 합리적 차등을 두는 것이 아니며 발행부수가 많은 신문사업자를 규제하려 한다면 사업자의 지배력 남용 유무를 조사해 그 남용이 인정될 때에만 추가적 제재를 가하는 것이 취지에 맞다.
따라서 이 조항은 발행부수가 많은 신문사업자 차별하는 것이므로 평등원칙에위배된다.
(5) 언론중재법 제6조 제1ㆍ4ㆍ5항언론중재법 제6항에 의해 신문사에게 강제되는 것은 고충처리인을 둬야 한다는 것과 고충처리인에 관한 사항을 공표해야 한다는 것 뿐이고 고충처리인 제도의 운영에 관한 사항은 전적으로 신문사업자의 자율에 맡겨져 있는 만큼 이 제도가 신문사를 구속하는 효과가 적으며 언론피해의 예방 및 신속한 분쟁해결 등 공익은 크다.
따라서 이 조항은 합헌이다.
(6) 언론중재법 제14조 제2항, 제31조 후문에 대한 판단언론중재법 제14조에서 규정하고 있는 정정보도청구권은 반론보도 청구권이나민법상 불법행위에 기한 청구권과는 전혀 다른 새로운 성격의 청구권이다.
허위 신문보도로 피해를 입었을 경우, 기존의 민형사상 구제제도로 보호를 받을 수 있지만 신문사측에 고의, 과실이 없거나 위법성 조각사유가 인정되는 등의 이유로 민사상의 불법행위 책임이나 형사책임을 추궁할 수 없는 경우도 있다.
이 경우 적합한 구제책은 신문에 대한 책임추궁이 아니라 문제의 보도가 허위임을 동일한 맻를 통해 동일한 비중으로 신속히 보도, 전파하도록 하는 것이다.
신문이 중요 공익 사안에 대해 위축되지 않고 보도하는 것은 중요하지만 그 보도가 진실하지 않아 타인의 권리를 계속 침해하도록 두는 것은 정의에 반한다.
정정보도 청구권은 그 내용이나 행사방법에 있어 필요 이상으로 자유를 제한하고 있지 않다. 일정한 경우 정정보도를 거부할 수 있는 사유도 인정하고 있고 제소기간도 단기간으로 제한하고 있다.
따라서 이 조항은 신문의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.(재판관 전원합헌의견)(7) 언론중재법 제26조 제6항 본문 전단 중 `정정보도 청구' 부분이 부분은 정정보도 청구의 소를 민사집행법상 가처분 절차에 의해 재판하도록규정하고 있어 청구원인 사실의 인정을 `증명' 대신 `소명'으로 할 수 있게 했다.
이는 진실에 부합하지 않을 개연성이 있다는 소명만으로 정정보도 책임을 지게되므로 언론의 자유를 매우 위축시키며 언론사의 방어권을 심각하게 제약해 위헌이 다.(재판관 3인의 합헌의견 있었음)(8) 언론중재법 부칙 제2조부칙 제2조는 언론중재법 시행 전에 행해진 언론보도에 대해 동법을 적용토록하고 있는데 이는 소위 진정 소급입법으로 헌법에 허용되지 않는 것이 원칙이므로 위헌이다.
