[알아봅시다] 이원정부제 권력구조의 특징

'제왕적 대통령' 견제… 내각서 총리지명·입법 주도
대통령제·의원내각제 혼합 형태
의회, 내각불신임으로 권한 강화
총리는 '각료 임명 제청권' 가져
국가 권력구조 균형이 핵심


조기 대선이 가시화되면서 개헌 논의도 활발해지고 있습니다. 여야 모두 분권형 대통령제(이원정부제)를 주요 내용으로 하는 각 당의 자체 개헌안을 중점 논의하고 있는 상황입니다.

대통령제와 의원내각제를 구분하는 가장 큰 특징은 행정부의 존립이 의회의 신임에 의존하는지 여부입니다. 또 행정부가 의회에 의해 구성되는지 여부도 중요한 차이입니다.

의원내각제 하에서 행정부는 의회의 신임에 의존하며, 행정부 수반인 총리(수상)는 의회에서 선출되고 각료 역시 의원으로 구성됩니다. 반면 대통령제 하에서 대통령은 국민직선을 통해서 선출되며, 의회의 신임과 무관하게 헌법에 보장된 임기를 보장받습니다. 미국 대통령제로 대표되는 원형적 대통령제 하에서는 의원의 장관겸직이 허용되지 않습니다.

이런 점에서 의원내각제는 권력융합형 정부 형태, 대통령제는 권력분립적인 정부형태라고 할 수 있습니다. 대통령제와 의원내각제가 '순수형' 권력구조를 대표한다면, 이원정부제는 대통령제적 특성과 내각제적 특성이 다양한 방식으로 조합된 권력구조인 셈입니다.

프랑스.오스트리아.핀란드는 대통령 선출제도와 관련해서 국민직선제, 당선자 결정방식으로 절대다수제(결선투표제)의 채택, 1회 연임허용 등의 공통점을 갖고 있습니다. 프랑스 대통령의 임기는 5년인 반면, 오스트리아와 핀란드 대통령의 임기는 6년이다.

프랑스의 경우 대통령은 의회의 사전동의에 제약되지 않고 독자적으로 총리임명을 할 수 있습니다. 그러나 의회가 갖는 내각불신임 권한으로 인해서 대통령이 총리지명에서 의회의 의사를 무시하기란 어렵습니다. 이는 오스트리아의 경우에도 마찬가지입니다.

세 국가 모두 대통령이 총리임명에서 의회의 의견을 무시할 수 없다는 점은 공통적인 특징입니다.

프랑스·오스트리아·핀란드의 경우 총리는 내각의 수반으로서 각료임면 제청권을 갖습니다. 오스트리아와 핀란드에서 대통령 궐위 시에 직무대행을 총리가 하지만, 프랑스에서는 상원의장이 담당합니다.

프랑스의 총리는 대통령 소속정당이 의회에서 소수당인 여소야대 상황에서 구성되는 동거정부일 때 가장 강력합니다. 이 경우 국정 주도권은 총리와 야당 인사들로 구성되는 내각이 잡게됩니다. 반대로 여대야소 상황에서 프랑스 대통령은 대통령제 국가의 대통령보다 강력한 권한을 행사할 수 있습니다.

오스트리아와 핀란드에서 총리는 헌법상 대통령의 권한으로 명시된 권한 이외의 모든 행정권한을 행사한다는 점에서 공통적입니다.

의원내각제가 대통령제와 구분되는 특징 중 하나는 사실상 내각이 입법을 주도하며, 정부의 법안제출권을 인정한다는 점입니다. 프랑스의 경우 내각은 입법주도권을 행사하며, 의원의 입법권은 매우 취약합니다. 오스트리아와 핀란드 역시 의원과 함께 내각도 법안제출권을 갖고 입법주도권을 행사하지만, 프랑스만큼 강력하지는 않습니다.

대통령과 의회의 관계도 눈여겨봐야 할 부분입니다. 프랑스와 오스트리아에서 대통령은 의회해산권을 갖습니다. 오스트리아의 경우 대통령이 같은 원인으로 의회해산을 명령하면 1회에 한해서만 인정됩니다.하지만 핀란드의 경우 대통령이 의회해산을 명령하는 것이 아니라, 총리가 정당한 사유를 명시해 조기총선을 건의할 경우에만 대통령은 국회 회기 중에 원내정당과 협의해 조기총선의 실시를 명령할 수 있습니다.

법안 거부권도 국가마다 차이가 있습니다. 프랑스 대통령은 의회가 의결하여 정부로 이송된 법안에 대해 15일 이내에 거부권을 행사할 수 있습니다. 핀란드 대통령도 법안거부권을 갖지만, 의회가 이를 재의결할 경우에는 그대로 법률로 확정됩니다. 반면 오스트리아의 경우에는 대통령의 거부권을 인정하고 있지 않습니다.

자료=국회입법조사처

이호승기자 yos547@